WSA wyjaśnia, jak uzasadnić negatywny protokół weryfikacji

Dokładność i precyzja przy weryfikacji prac geodezyjnych ma niebagatelne znaczenie – podkreśla w niedawnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i podaje konkretne przykłady naruszenia tej reguły.

Przypadek rozpatrywany przez sąd dotyczy pracy geodezyjnej, która polegała na wykonaniu mapy do celów projektowych. Operat złożony przez wykonawcę został zweryfikowany z wynikiem negatywnym. Wśród uwag do dokumentacji weryfikator wymienił m.in. przekazanie wybrakowanych plików GML czy brak przeprowadzenia wznowienia zniszczonego znaku granicznego.

Geodeta całkowicie nie zgodził się z uwagami PODGiK-u, dlatego odwołał się do WINGiK-a. Inspekcja podzieliła jednak stanowisko starostwa i tak sprawa trafiła do WSA w Gliwicach. Ten, wyrokiem z 29 sierpnia br. (sygn. akt II SA/Gl 503/22), uchylił zaskarżoną decyzję.

Co jednak istotne, w uzasadnieniu wyroku sąd nie rozpatrywał zasadności poszczególnych uwag weryfikatora. Uznał ponadto, że decyzję WINGiK-a należy uchylić z przyczyn innych niż wskazane przez wykonawcę. Organ odwoławczy uniemożliwił bowiem zarówno skarżącemu, jak i sądowi przeprowadzenie wszechstronnej i wnikliwej kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z przepisami prawa.

Jak czytamy dalej w uzasadnieniu, oparcie weryfikacji na kryterium legalności obliguje organ do precyzyjnego wskazania w protokole tych norm prawnych, które w ocenie organu narusza złożona praca geodezyjna. „Dokładność i precyzja w tym zakresie ma niebagatelne znaczenie. Procedura weryfikacji została bowiem tak skonstruowana, aby umożliwić wykonawcy nie tylko ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji, ale również, a może nawet przede wszystkim, aby umożliwić mu skorygowanie złożonej pracy, doprowadzając ją do zgodności z przepisami prawa. W sytuacji natomiast, kiedy dojdzie już do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania negatywnej decyzji, wówczas wcześniejsze braki protokołu weryfikacji winny być tak wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, aby stały się dla strony (wykonawcy) nie tylko zrozumiałe, ale również przekonywujące” – podkreśla WSA.

W dalszej części uzasadnienia sąd analizuje pod tym kątem poszczególne uwagi z protokołu weryfikacji. Jedna z nich dotyczy przekazania plików GML z punktami granicznymi, ale „bez określenia pozostałych atrybutów” oraz bez zachowania ich czytelności oraz spójności.

„Tego rodzaju konstatacja nie pozwala na odczytanie, na czym w istocie polegało naruszenie prawa” – twierdzi sąd. „Jeżeli organ dopatruje się braku określenia »pozostałych atrybutów«, to winien był wskazać konkretnie, o jakie atrybuty chodzi oraz, że bez ich określenia nie było możliwe przyjęcie wykonanej pracy i dlaczego” – podkreśla WSA. Dodaje ponadto, że w decyzji nie wyjaśniono, na czym ma polegać owa „czytelność” i „spójność” plików, ani też dlaczego nie dawały one możliwości „jednoznacznej aktualizacji baz danych prowadzonych przez organ I instancji”.

WSA krytykuje ponadto powoływanie się weryfikatora na wypowiedź głównego geodety kraju. „To, co mają zawierać pliki oddawane przez wykonawców do ośrodka, wynikać musi z przepisów prawa, a nie z okólników wydawanych przez organ nadrzędny. Tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa, a nie okólnika, można dokonać negatywnej weryfikacji” – czytamy w uzasadnieniu.

Innym zarzutem weryfikatora był brak przeprowadzenia pełnej procedury czynności wznowienia zniszczonego znaku granicznego. Ale zdaniem sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przekonywujących argumentów, że bez wznowienia nie jest możliwe przyjęcie pracy do zasobu. Tym bardziej, że skarżący wskazał, iż punkt ten jest tożsamy z punktem, w którym obecnie znajduje się słupek ogrodzenia. Ponadto wznowienia znaków granicznych dokonuje się na zlecenie zainteresowanych, a organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, kto w niniejszej sprawie miałby zlecić wykonawcy procedurę wznowienia, ani też, czy i na jakiej podstawie możliwe byłoby przeprowadzenie takiej procedury bez zlecenia – twierdzi WSA.

Kolejny zarzut dotyczy braku w operacie szkicu określonego w § 39 pkt 1 standardów geodezyjnych. I ta uwaga jest zdaniem WSA niewystarczająco uzasadniona. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego dokument załączony przez geodetę nie spełniał przywołanego przepisu. Sąd zauważył ponadto, że uwaga ta pojawiła się dopiero na etapie rozpatrywania sprawy przez WINGiK-a. „W sytuacji, kiedy organ odwoławczy dopatruje się kolejnego, niedostrzeżonego wcześniej uchybienia w odniesieniu do złożonej pracy, winien wyjaśnić, dlaczego nie uchylił decyzji organu I instancji tak, aby umożliwić stronie podniesienie ewentualnych zarzutów w odniesieniu do tej nowej kwestii w postępowaniu odwoławczym. Tym samym organ nie usprawiedliwił naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania” – czytamy w uzasadnieniu.

W analizowanej sprawie wykonawca miał też pretensję do starostwa, że w innej, podobnej sprawie jego prace zostały przyjęte do zasobu. W odpowiedzi urząd wyjaśnił jedynie, że kwestia ta nie może być przedmiotem merytorycznej oceny, bo każda sprawa ma charakter indywidualny. Sądu jednak takie wyjaśnienia nie przekonały. „Przy tak sformułowanych twierdzeniach strony odwołującej się organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć tę kwestię przez pryzmat przesłanek z art. 8 § 2 Kpa. W szczególności winien był wyjaśnić, dlaczego przepis ten w jego ocenie nie znajduje zastosowania, względnie dlaczego organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym” – uważa WSA.

Orzeczenie nie jest jeszcze prawomocne.

Chcesz być na bieżąco z wydarzeniami w geodezji i kartografii? Zapisz się na newsletter!

Jerzy Królikowski