NIK: nielegalne wuzetki narzędziem planowania przestrzennego

Głównym celem kontroli było sprawdzenie, czy organy wykonawcze gmin prawidłowo wydawały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym:
• czy urzędy gmin były organizacyjnie i kadrowo przygotowanie do realizacji zadań,
• czy postępowania administracyjne były prowadzone prawidłowo i rzetelnie,
• czy organy wykonawcze gmin zapewniły prawidłowy i skuteczny nadzór nad realizacją zadań.
Kontrolą objęte zostały gminy z czterech województw: kujawsko-pomorskiego (Białe Błota, Fabianki, Łysomice, Sicienko), małopolskiego (Czchów, Dąbrowa Tarnowska, Skała), lubuskiego (Kłodawa, Stare Kurowo, Świdnica, Żagań) oraz zachodniopomorskiego (Kamień Pomorski, Kobylanka, Kołbaskowo, Postomino).

• Liczne naruszenia

W skontrolowanych urzędach przygotowanie organizacyjne i kadrowe do realizacji zadań było na ogół prawidłowe, tj. umożliwiające realizację zadań związanych z wydawaniem decyzji o WZ. W okresie objętym kontrolą urzędy wydały 9001 decyzji o warunkach zabudowy, z czego szczegółowo przeanalizowano 633 przypadki.
Kontrola wykazała, że prowadzone przez urzędy postępowania administracyjne były nieprawidłowe w 85%. Wykryto liczne naruszenia wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu, RODO lub uregulowań wewnętrznych. Nieprawidłowości lub nierzetelności w działaniach stwierdzono w dwunastu z piętnastu urzędów – m.in. w trzech skontrolowanych jednostkach, przed wydaniem pozytywnych dla wnioskodawców rozstrzygnięć, nie dokonano części obligatoryjnych uzgodnień, w tym w sprawach dotyczących ochrony zbytków, terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią lub uzgodnień z zarządcą dróg.

• Pokrycie planami

Istotnym problemem wskazanym przez NIK jest niewielki poziom pokrycia powierzchni gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Według stanu na 30 czerwca 2023 r. było nimi objęte zaledwie 13% powierzchni skontrolowanych gmin, a więc zbyt mało, by osiągnąć cele polityki przestrzennej na szczeblu gminnym. Co więcej, obowiązujące w ośmiu gminach dokumenty planistyczne nie były aktualizowane lub nie zawierały wszystkich wymaganych elementów. Ponadto pięć gmin nie przygotowało MPZP w sytuacji, gdy w studium określono tereny, dla których jest to obowiązkowe.

• Decyzje niezgodne ze studium

Wydawanie decyzji następowało w celu przeprowadzenia konkretnych inwestycji, nawet jeżeli nie miało to związku z koncepcją zagospodarowania danego terenu określonego w studium. Stwierdzono, że 28,6% skontrolowanych decyzji było niezgodnych z dopuszczalnym przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w studium. Największy procentowy wskaźnik niezgodności wydanych decyzji o WZ z przeznaczeniem stwierdzono dla gminy Stare Kurowo – 82,6 %, w której wydawano pozytywne dla wnioskodawców decyzje na zamierzenia budowy domów w sytuacji, gdy w studium określono przeznaczenie terenu jako grunty rolne bez prawa zabudowy.

• Brak analiz i naliczania opłat adiacenckich

Gminy nie prowadziły analiz dotyczących wpływu wydanych decyzji o warunkach zabudowy na przyszłe wydatki związane z uzbrojeniem terenu. Piętnaście skontrolowanych urzędów na rozwój infrastruktury (drogi, oświetlenie, wodociągi) wydało łącznie kwotę ponad 662,9 mln zł. Największe wydatki poniesiono w gminie Kołbaskowo – 132 mln zł, najniższe w gminie wiejskiej Żagań – 9,1 mln zł.
Choć budowa nowej infrastruktury skutkowała m.in. wzrostem wartości nieruchomości sąsiednich, żaden skontrolowany urząd nie naliczał i nie pobierał opłat adiacenckich z tego tytułu. Władze gmin tłumaczyły ten brak niechęcią do nakładania na mieszkańców gmin dodatkowych obciążeń finansowych. W ocenie NIK gminy nie powinny rezygnować z należnych źródeł dochodów, bowiem w ten sposób zmniejszają swoje możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. Tym bardziej, że zgłaszane przez gminy potrzeby związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy wynosiły łącznie ponad 85,2 mln zł.

• Nieskuteczny nadzór

Z ustaleń kontroli wynika, że nadzór nad wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy był nieskuteczny. Nieprawidłowości w tym obszarze stwierdzono we wszystkich urzędach. Polegały one m.in. na niedostatecznym ewidencjonowaniu wydanych decyzji, błędach w przygotowanych sprawozdaniach oraz nieprzekazywaniu marszałkowi województwa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden z urzędów nie opracował procedur mających przeciwdziałać konfliktom interesów.
Nieprawidłowy nadzór dotyczył również korzystania z nieruchomości, wobec której wydano już decyzję o warunkach zabudowy. W sześciu gminach ujawniono tereny, na których dokonano bezprawnych zmian przeznaczenia nieruchomości. Zmiany sposobu korzystania polegały m.in. na prowadzeniu wielkopowierzchniowej (łącznie 203 ha) górniczej działalności odkrywkowej, zaburzającej ład przestrzenny i niszczącej walory krajobrazowe. Następstwem powyższego było zaniżanie przez przedsiębiorców podstaw opodatkowania podatkami stanowiącymi dochody gminy w łącznej kwocie (za okres objęty kontrolą) prawie 5 mln zł.

• Wnioski

W związku z wejściem w życie w trakcie trwania kontroli ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw nie sformułowano wniosków systemowych. W wyniku kontroli złożono dwa zawiadomienia do prokuratury, których efektem było wszczęcie postępowań w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez wójtów. NIK zwróciła szczególną uwagę na konieczność wzmocnienia kontroli zarządczej nad realizacją zadań oraz na potrzebę skuteczniejszego korzystania z opłat adiacenckich w celu przynajmniej częściowego równoważenia wydatków ponoszonych w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych.

Pełen raport dostępny jest TUTAJ.