Rejestr Urbanistyczny i dane w nim gromadzone. Co to oznacza dla gmin?

Pod koniec sierpnia w Dzienniku Ustaw (poz. 1688) została opublikowana nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakłada ona m.in. wprowadzenie planu ogólnego gminy, który zastąpi dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz uruchomienie Rejestru Urbanistycznego służącego do prowadzenia i udostępniania informacji o obowiązujących i procedowanych aktach planistycznych w skali całego kraju.

Fot. David McBee przez Canva.com

Plan ogólny gminy to nowe narzędzie planistyczne, które będzie uchwalane obligatoryjnie dla całej gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych). Jednocześnie, zgodnie z nowelizacją, uchylone zostaną przepisy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; zasady realizacji polityki przestrzennej będą ustalane w planie ogólnym.

Na tym nie koniec zmian. Wciąż obowiązujące przepisy nakazują cyfryzację danych w jedynie w ograniczonym zakresie – część graficzna aktu ma mieć postać pliku rastrowego z nadaną georeferencją (plik GeoTiff) wraz z granicą obszaru w postaci wektorowej. Nowelizacja rozszerza katalog obiektów wektorowych. Dane przestrzenne tworzone dla planu ogólnego mają obejmować oprócz samej granicy także:
• lokalizację stref planistycznych,
• obszar uzupełnienia zabudowy,
• obszar zabudowy śródmiejskiej.
Dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są to lokalizacje terenów o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania oraz lokalizacje linii zabudowy.

„Wuzetki” nie znikają

Decyzje o warunkach zabudowy w zamyśle dotychczasowej ustawy miały być wykorzystywane sporadycznie, a w praktyce stały się niemal powszechne, przez co były szeroko krytykowane jako przyczyna niekontrolowanego rozlewania zabudowy i wzrostu chaosu przestrzennego. W nowej ustawie to narzędzie planistyczne nie zostało co prawda zlikwidowane, natomiast ustawodawca wprowadził kilka zmian, których celem jest ograniczenie tego typu negatywnych skutków. Wg zapowiedzi ministerstwa decyzje mają być powiązane z planem ogólnym gminy – będą mogły być wydawane jedynie na obszarach uzupełnienia zabudowy z planu, a także muszą być z nim zgodne w zakresie funkcji zabudowy oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych. Dodatkowo nowe decyzje WZ będą ważne jedynie przez 5 lat. Ponieważ plany ogólne będą obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2026, to w okresie przejściowym wydawanie decyzji odbywać się będzie na mocy nowego rozporządzenia. Jego projekt jest właśnie na etapie opiniowania. Projektowane rozporządzenie rozszerza zakres wydawania decyzji o ustalenia dotyczące m.in. parametrów intensywności zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz liczby miejsc parkingowych.


Fragment MPZP Łowicza (źródło: https://mlowicz.e-mapa.net/)

Rejestr Urbanistyczny tworzy minister

Nowością wywołującą wiele pytań i komentarzy jest Rejestr Urbanistyczny. W myśl ustawy ma to być narzędzie umożliwiające tworzenie, aktualizację i udostępnianie danych przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rejestr ma być prowadzony w systemie teleinformatycznym, jawny i bezpłatny, a także ma zapewniać dostęp do usług sieciowych zgodnych z ustawą o infrastrukturze informacji przestrzennej.
Wiele gmin już teraz poszukuje odpowiedzi na pytania: W jaki sposób mają prowadzić rejestr? Jakiego oprogramowania należy użyć? Czy ich obecny system jest/będzie zgodny z rejestrem?

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:
1. Zgodnie z nowelizacją „rejestr prowadzi minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa”, a „minister właściwy do spraw informatyzacji zapewnia funkcjonowanie systemu”. W przypadku Rejestru Urbanistycznego należy zatem spodziewać się istnienia centralnego rozwiązania przygotowanego przez ministerstwo – inaczej niż ma to miejsce ze zbiorami aktów planowania przestrzennego, które każda gmina prowadzi w wybranym przez siebie narzędziu. Nowy system ma w zamyśle służyć do prowadzenia pełnego procesu planistycznego – od zamieszczania projektów i przystąpień do publikacji uchwalonych aktów czy decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie podczas spotkań z producentami narzędzi geoinformatycznych przedstawiciele ministerstwa podkreślali, że Rejestr Urbanistyczny nie zastąpi narzędzi na poziomie gmin, a jedynie zapewni uniwersalny dostęp do informacji planistycznej na poziomie centralnym. Można domniemywać, że sytuacja będzie modelowo zbliżona do funkcjonowania np. Państwowego Rejestru Granic i Powierzchni Jednostek Podziałów Terytorialnych Kraju – bazy EMUiA są prowadzone lokalnie w gminach, a dystrybucja na szczebel centralny – skąd dane są udostępniane szerszemu gronu użytkowników, w tym służbom ratunkowym – następuje automatycznie.

2. Dokładny sposób funkcjonowania rejestru i jego ewentualna komunikacja z innymi systemami zostanie określona dopiero w rozporządzeniu: „Minister […] określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe rozwiązania organizacyjno-techniczne Rejestru, 2) szczegółowy zakres informacji i danych gromadzonych w Rejestrze, 3) tryb tworzenia, aktualizacji oraz udostępniania informacji i danych”. W tym momencie trudno więc stwierdzić, jak będzie wyglądało funkcjonowanie rejestru i wprowadzanie do niego danych.

3. Ustawa weszła w życie po 30 dniach od publikacji (tj. 24 września 2023 r.) z wyjątkiem części przepisów, które zaczną obowiązywać 1 stycznia 2025 r. (rozszerzenie zakresu danych przestrzennych zapisywanych wektorowo w odniesieniu do planu miejscowego) lub dopiero 1 stycznia 2026 r. (m.in. wprowadzenie rejestru urbanistycznego).

Podsumowując, rejestr będzie narzędziem przygotowanym i prowadzonym przez ministerstwo, z którego będą korzystać wszystkie gminy. Stanie się to jednak dopiero za ponad 2 lata. W tym momencie brak jest szczegółów dotyczących tego, jak będzie w praktyce wyglądało korzystanie z tego rozwiązania. Według informacji przedstawionych przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii obecnie trwają prace nad inicjalną wersją rozporządzenia. Ponadto rozpoczęto prace nad uruchomieniem pilotażu rejestru, w którym udział wezmą jednostki samorządu terytorialnego. Pilotaż ma objąć rejestr miejscowych planów.

W tym miejscu nasuwa się jeszcze jedno pytanie: Jak będzie wyglądało prowadzenie zbioru aktów planowania przestrzennego do czasu wprowadzenia rejestru? Po pierwsze, do 31 grudnia 2025 r. pozostają w mocy dotychczasowe zapisy dotyczące tworzenia i udostępnienia zbiorów APP, w tym w zakresie usług danych przestrzennych.
Po drugie, art. 52 nowelizacji wskazuje, że do 31 grudnia 2025 r. „informacje i dane z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym dane przestrzenne” pochodzące z 11 źródeł wyszczególnionych w nowelizacji mają być udostępniane poprzez Biuletyn Informacji Publicznej oraz w siedzibie organu. Taki sposób publikacji danych związanych z planowaniem jest stosowany przez gminy już obecnie, choć nie zawsze w takim zakresie, jaki wprowadza zmieniona ustawa. Art. 52 wszedł w życie 24 września.

Nowy zakres i struktura gromadzonych danych

Od 1 stycznia 2025 r. pliki APP będą musiały mieć inną strukturę obejmującą dodatkowe elementy zapisane w postaci wektorowej. Szczegóły określi rozporządzenie, którego projekt został opublikowany na początku sierpnia br. (na początku września dobiegły końca uzgodnienia, konsultacje publiczne i opiniowanie).

Projekt rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego w załączniku nr 1 prezentuje nowy zakres informacyjny i strukturę danych gromadzonych w zbiorach danych przestrzennych. Do istniejącego już teraz elementu zasiegPrzestrzenny – wchodzącego w skład obiektu AktPlanowaniaPrzestrzennego i służącego do zapisania granicy obszaru objętego danym aktem – dochodzą nowe:
• wydzielenie,
• regulacja.

Elementy te odnoszą się do nowych obiektów przestrzennych: WydzieleniePlanistyczne i Regulacja. Pierwszy z nich reprezentuje ustalenie aktu planowania przestrzennego powstające w wyniku wyodrębnienia jednorodnych pod względem wybranych cech części aktu planowania przestrzennego, a wśród atrybutów zawiera m.in. oznaczenie wydzielenia w postaci literowo-liczbowej, literowe oznaczenie symbolu danego wydzielenia, charakter ustalenia odnoszący się do zdefiniowanego katalogu (wiążące, niewiążące itp.) oraz przede wszystkim geometrię wektorową wydzielenia planistycznego. Wydzielenie wyróżnia w swojej strukturze dodatkowy podtyp StrefaPlanistyczna, który może reprezentować następujący katalog rodzajów stref w planie ogólnym gminy:
• strefaWielofunkcyjnaZZabudowaMieszkaniowaWielorodzinna,
• strefaWielofunkcyjnaZZabudowaMieszkaniowaJednorodzinna,
• strefaWielofunkcyjnaZZabudowaZagrodowa,
• strefaUslugowa,
• strefaHandluWielkopowierzchniowego,
• strefaGospodarcza,
• strefaProdukcjiRolniczej,
• strefaInfrastrukturalna,
• strefaZieleniIRekreacji,
• strefaCmentarzy,
• strefaGornictwa,
• strefaOtwarta,
• strefaKomunikacyjna.
Lista ta wynika z art. 13c ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wśród szczegółowych atrybutów obiektu StrefaPlanistyczna znajdują się m.in. profil funkcjonalny i dodatkowy oraz parametry zabudowy (intensywność, powierzchnia, maksymalna wysokość).

Regulacja jest zaś ustaleniem aktu planowania przestrzennego powstającego w wyniku potrzeby ustaleń uzupełniających wydzielenie planistyczne. Obiekt ten składa się z podobnych atrybutów co WydzieleniePlanistyczne, natomiast w przypadku planu ogólnego gminy dzieli się na podtypy:
• ObszarZabudowySrodmiejskiej,
• ObszarUzupelnieniaZabudowy,
• ObszarStandardowDostepnosciInfrastrukturySpołecznej.
Ten ostatni jest najbardziej rozbudowany i zawiera elementy definiujące wartości, takie jak odległości od szkoły, terenów zieleni, usług czy komunikacji publicznej.

Jak wynika z udostępnionych informacji, ministerstwo obecnie jest też w trakcie rozbudowywania Wtyczki APP dla programu QGIS, która umożliwi tworzenie planu ogólnego. Testowanie wtyczki zaplanowano na III i IV kwartał br., natomiast pozostałe kwestie dotyczące m.in. rozbudowy struktury GML APP o nowe obiekty nie zostały jeszcze w planach ministerstwa w zakresie narzędzi precyzyjnie wskazane.

Jeden rejestr, wszystkie dane

Na koniec warto raz jeszcze podkreślić, że gminy, jak wynika z przepisów, nie muszą tworzyć własnych Rejestrów Urbanistycznych. Rejestr będzie jeden, prowadzić go będzie minister właściwy ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i ruszy on – jeżeli dochowane zostaną terminy zawarte w nowelizacji – 1 stycznia 2026 r. Wtedy obowiązkiem gmin stanie się wprowadzanie do rejestru wytworzonych informacji i danych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do tego czasu obowiązują przepisy, o których wspomnieliśmy kilka akapitów wyżej.


Fot. peshkov przez Canva.com

W tym kontekście gminy nie powinny tracić z oczu celu, jakim jest cyfryzacja planowania przestrzennego. Na moment powstania tego artykuł, czyli koniec września br., wymóg utworzenia i udostępnienia zbiorów APP spełniło około 1500 gmin (jeśli przyjmiemy optymistycznie, że udostępnienie niepodpisanych zbiorów APP zgodnych ze schematem GML to również spełnienie obowiązku). Takich informacji dostarcza monitoring prowadzony przez firmę Geo-System. To niezbyt chlubny wynik, biorąc pod uwagę, że termin utworzenia i udostępnienia zbiorów APP upłynął 31 października 2022 r.
Innymi słowy – od 1 stycznia 2025 nowe plany powinny już zawierać numeryczne granice wydzieleń i stref planistycznych, a rok po ostatecznym terminie uproszczonej cyfryzacji do postaci rastrów z georeferencją 40% samorządów nie zrealizowało tego kroku.

Damian Czekaj, Michał Kursa