NIK: gleboznawcza klasyfikacja gruntów w dużej mierze fikcją

Starostowie nie wywiązują się z roli strażników bezcennego zasobu naturalnego, jakim jest ziemia rolna i leśna – podkreśla Najwyższa Izba Kontroli, która przyjrzała się, jak powiaty prowadzą gleboznawczą klasyfikację gruntów.

fot. Pixabay

Kontrola NIK objęła połowę powiatów województwa kujawsko-pomorskiego. Wykazała ona, że klasyfikacja gruntów odbywa się de facto na zlecenie ich właścicieli, a prowadzą ją opłacani przez nich gleboznawcy. Skutkuje to często zaniżaniem klasy ziemi, a w konsekwencji – odprowadzaniem mniejszych podatków i unikaniem opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Ten niepokojący proceder odbywa się przy biernej postawie starostów.

Co ważne, istotne nieprawidłowości stwierdzono w każdym ze skontrolowanych starostw i dotyczyły one 94% badanych postępowań, czyli 478 przypadków na 511 zbadanych. NIK ma zatem uzasadnione podejrzenia, że sytuacja wygląda podobnie również w innych województwach. Z tego powodu Izba przesłała informację o wynikach kontroli do wszystkich starostw powiatowych w kraju.

Dlaczego NIK przyjrzała się klasyfikacji?

Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest podstawowym źródłem danych o glebach w Polsce. Przeprowadzona została w całym kraju w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. Odpowiedzialni są za nią starostowie, którzy dane te gromadzą, tworząc ewidencję gruntów i budynków.

Jak przekonuje NIK, dane zawarte w tej ewidencji mają wpływ na życiowe sprawy mieszkańców, gdyż to na ich podstawie odbywają się prace związane między innymi z planowaniem przestrzennym, wymiarem podatków, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami czy wreszcie ewidencją gospodarstw rolnych. Od rzetelności danych ewidencyjnych zależą stawki podatku rolnego, należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej czy prawidłowość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne.

Ponieważ właściwe sklasyfikowanie gruntów ma istotne znaczenie, NIK postanowiła zbadać tę kwestię. Pomocą była tu sugestia Rzecznika Praw Obywatelskich, który od ponad dekady zwraca uwagę na brak w przepisach prawa kryteriów wyboru oraz wymagań kwalifikacyjnych osób wykonujących gleboznawczą klasyfikację gruntów. Oznacza to, że klasyfikatorem może być dowolna osoba upoważniona przez starostę, co stwarza ryzyko nieprawidłowego przeprowadzania klasyfikacji.

Kontrolerzy przeprowadzili analizę w ponad połowie z 19 starostw powiatowych województwa kujawsko-pomorskiego (8 podczas kontroli głównej i dwóch podczas rozpoznawczej). Dotyczyła ona wyłącznie gruntów publicznych, gdyż NIK nie ma uprawnień do kontrolowania własności osób prywatnych. Kontrola objęła lata 2015-2020 (do końca września).

Długa lista nieprawidłowości

Uchybienia zaczynały się już na etapie wyboru klasyfikatorów. Z powodu braku regulacji ustawowej sposób postępowania starostów był niejednolity. Połowa skontrolowanych starostów działała w sposób nietransparentny, ponieważ nie określiła i nie podała do publicznej wiadomości wymogów, jakie musi spełniać kandydat na klasyfikatora. W pozostałych starostwach wymagania kwalifikacyjne wprowadzono najwcześniej w październiku 2018 roku i zdefiniowano w różnorodny sposób. Na przykład dyplomu potwierdzającego wykształcenie żądano tylko w dwóch starostwach, przy czym w ogóle nie określono, jakie wykształcenie jest od klasyfikatorów wymagane.

Grunty przeważnie oceniali klasyfikatorzy wskazani nie przez starostów, ale przez osoby lub instytucje wnioskujące o przeprowadzenie klasyfikacji. Było tak w przypadku 77% zbadanych postępowań. W 41% spraw z udziałem klasyfikatorów wskazanych przez wnioskodawców protokoły z czynności w terenie sporządzane były przed wszczęciem postępowań w starostwie, czyli de facto z pomięciem organu przeprowadzającego klasyfikację. Nie dziwi więc, że kontrolerzy NIK oraz powołani biegli i specjaliści po oględzinach w terenie wykryli dane niezgodne ze stanem faktycznym w 88% operatów. W 10 z 16 zbadanych operatów zaniżono klasę bonitacyjną gleb. Jak wyliczyli kontrolerzy, przy uwzględnieniu wyników kontroli rozpoznawczej nieprawidłowe sklasyfikowanie tylko tych gruntów, które zostały zbadane w terenie, pozbawiło skontrolowane samorządy 204,8 tys. zł dochodów budżetowych.

Jednocześnie w 334 zbadanych sprawach gleboznawcy byli opłacani przez właścicieli gruntów, którzy rozliczali się z nimi bez wiedzy starostów. NIK alarmuje, że w ten sposób stworzono warunki do naruszenia bezstronności i niezależności klasyfikatorów, gdyż wydając opinie, znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, który uważany jest za jeden z mechanizmów prowadzących do korupcji.

W każdym ze skontrolowanych starostw kontrola wykryła nieprawidłowości w kwestii prowadzenia oraz aktualizowania EGiB. Nierzetelne lub nieterminowe wprowadzanie danych wynikających w wydanych decyzji klasyfikacyjnych stwierdzono w 31% przypadków (158 z 511). Na podstawie informacji pozyskanych przez NIK od organów podatkowych właściwych w sprawach podatku rolnego, leśnego oraz podatku od nieruchomości ustalono, że różnica w naliczeniu tych podatków spowodowana nieterminowym wprowadzeniem zmian do EGiB wyniosła łącznie 3,4 tys. zł na niekorzyść podatników. Jeszcze częściej miało miejsce długotrwałe zawiadamianie organów podatkowych o zmianach danych w ewidencji (w 46% zbadanych postępowań, czyli w 233 z 511). W skrajnym przypadku o zmianach w ewidencji organy podatkowe zawiadomiono po ponad 4 latach i 8 miesiącach. Brak aktualnych informacji w EGiB potwierdziły także badania terenowe przeprowadzone na dziewięciu działkach z udziałem powołanych przez NIK biegłych i specjalistów. W pięciu przypadkach niezgodność danych dotyczyła rodzaju użytku gruntowego zastanego w terenie, a w jednym dodatkowo obniżenia klasy bonitacyjnej gleby.

W ponad połowie zbadanych spraw (265 z 511) starostowie nieterminowo wydawali decyzje o ustaleniu klasyfikacji gruntów. W 173 postępowaniach naruszono prawo stron do zapoznania się z projektem ustalenia klasyfikacji przed wydaniem decyzji i do złożenia ewentualnych zastrzeżeń.

Na terenie 6 powiatów zaniechano sklasyfikowania z urzędu 763 ha gruntów, 538 ha zmeliorowanych i 225 ha niesklasyfikowanych.

Wnioski dla rządu i starostów

We wnioskach z kontroli NIK rekomenduje, by Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w porozumieniu z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi pilne wprowadziło zmiany legislacyjne w Prawie geodezyjnym i kartograficznym określające niezbędne kwalifikacje dla osób uprawnionych do przeprowadzania czynności klasyfikacyjnych w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zapewniające odpowiedni poziom merytoryczny opinii wydawanych przez klasyfikatorów.

Resortowi rozwoju Izba zaleca ponadto wprowadzenie zmian legislacyjnych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegających na wyznaczeniu określonego terminu na złożenie przez starostę do organów podatkowych informacji o zmianach danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego.

Wnioski NIK dotyczące działań starostów dotyczą z kolei:

• zwiększenia nadzoru nad prowadzeniem postępowań klasyfikacyjnych, w szczególności celem zapewnienia prawidłowości i rzetelności danych wykazywanych w projektach ustalenia klasyfikacji;
• zapewnienia przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji na wszystkich gruntach podlegających klasyfikacji z urzędu, w tym zwłaszcza na gruntach zmeliorowanych;
• dokonywania w wymaganym terminie zmian w EGiB wynikających z ostatecznych decyzji o ustaleniu klasyfikacji;
• weryfikowania aktualności danych zawartych w EGiB w odniesieniu do działek stanowiących własność powiatu lub powiatowych jednostek organizacyjnych.

Kiedy zmiana przepisów?

Konieczność wprowadzenia zmian w Pgik dotyczących gleboznawczej klasyfikacji podnoszona jest przez kolejnych Rzeczników Praw Obywatelskich już od 14 lat. Co ciekawe, z postulatem tym zgadzały się kolejne rządy, jednak dotychczas niewiele z tego wynikało. Głównym powodem był spór kompetencyjny o to, kto miałby zająć się przygotowaniem stosownej nowelizacji – resort rolnictwa, a może ministerstwo odpowiedzialne za sprawy geodezji.

Wydawało się, że przełom w tej sprawie nastąpił w połowie ubiegłego roku. MRiRW przedstawiło wówczas projekt stosownej nowelizacji Pgik. Od tego czasu nic się jednak nie zmieniło. Projektu nie wpisano nawet do planu prac legislacyjnych.

Warto podkreślić, że resort rolnictwa całkowicie podziela wnioski NIK. W piśmie przesłanym do prezesa Izby podkreśla jednak, że nowelizacja przepisów geodezyjnych nie leży w jego kompetencjach. Mimo to w ostatnich latach MRiRW już trzykrotnie przesyłało resortowi odpowiedzialnemu za sprawy geodezji stosowne propozycje zmian w prawie, jednak za każdym razem postulaty te nie były uwzględniane.

Ministerstwo przypomina jednocześnie, że pewnym wsparciem dla starostów, które powinno pomóc w ujednoliceniu tych prac, jest opracowanie „Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów”. Zostało ono przygotowane przez Stowarzyszenie Klasyfikatorów Gruntu na zlecenie resortu i w styczniu br. rozesłano je do wszystkich samorządów w kraju.

Szczegółowe wyniki kontroli

Chcesz być na bieżąco z wydarzeniami w geodezji i kartografii? Zapisz się na newsletter!

Jerzy Królikowski