NIK krytycznie o EGiB: było źle i wciąż jest źle

W swoim najnowszym raporcie Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła przygotowanie oraz realizację cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków na szczeblu powiatowym.

Opublikowany właśnie raport powstał na podstawie kontroli w 18 starostwach oraz GUGiK, a także badania kwestionariuszowego przeprowadzonego w 346 powiatach. Kontrola objęła lata 2017–2021 (I połowa).

W EGiB bez większych zmian

Zarówno w terminach określonych obowiązującymi przepisami, jak i do dnia zakończenia kontroli stan danych EGiB we wszystkich kontrolowanych jednostkach nie był zgodny z wymaganymi normami, standardami i modelem danych. Według stanu na 1 stycznia 2017 r. EGiB była zmodernizowana z uwzględnieniem obowiązujących norm i standardów w zaledwie 7,2% obrębów ewidencyjnych. Do 30 czerwca 2021 r. nastąpiła tylko nieznaczna poprawa w tym zakresie, gdyż EGiB nadal wymagała modernizacji w 78,5% obrębów. Ponadto tylko w 35 ankietowanych powiatach posiadano EGiB dla wszystkich obrębów zmodernizowaną zgodnie z wymogami i standardami.

Dotychczasowe nieprzeprowadzenie cyfryzacji i modernizacji EGiB w sposób zgodny z normami i wymaganiami skutkuje w dalszym ciągu niezgodnością tych danych ze stanem faktycznym – zauważa NIK. W skali całego kraju nadal konieczne jest przeprowadzenie procedury ustalenia granic dla 1 869 081 działek ewidencyjnych na obszarach miejskich, co stanowi 22,8% wszystkich działek. Na terenach wiejskich jest to 14 841 994 działek, czyli 49,9% wszystkich.

Nie ma pieniędzy, nie ma modernizacji

W raporcie NIK wskazano dwa kluczowe powody tak kiepskiego stanu EGiB. Pierwszy to brak środków finansowych na modernizację i cyfryzację. Izba szacuje, że doprowadzenie ewidencji w całym kraju do oczekiwanego stanu może pochłonąć nawet 5,3 mld zł. Tymczasem na w latach 2017–2020 na prace modernizacyjne starostowie wydatkowali raptem ok. 397 mln zł w skali kraju, co stanowi ok. 7,5% kwoty oszacowanej przez starostów jako niezbędnej do pełnej modernizacji. Żadna z gmin w kontrolowanych jednostkach nie współfinansowała cyfryzacji i modernizacji EGiB, mimo że gminy są jednymi z głównych beneficjentów aktualnych i pełnych danych tej ewidencji.

NIK wytyka także częste nowelizacje rozporządzenia ws. EGiB, które powodują rozszerzenie wymaganego zakresu danych. To zaś wymusza na starostwach wykładanie kolejnych środków na modernizację i cyfryzację. Za tym nie idzie jednak przekazywanie samorządom dodatkowych środków na ten cel.

Izba dostrzegła jednocześnie, że główny geodeta kraju wsparł powiaty w modernizacji EGiB w ramach projektu ZSIN faza II.Podjęte działania okazały się jednak nie w pełni skuteczne. W przypadku aż 50 na 120 starostw, które przystąpiły do udziału w projekcie, modernizacje nie zostały bowiem przeprowadzone.

Nie ma komu pracować przy EGiB

Zdaniem NIK wprawdzie starostwie zapewnili infrastrukturę informatyczną i oprogramowanie niezbędne do prowadzenia EGiB, ale nie zagwarantowali zasobu kadrowego administracji geodezyjnej pozwalającego na skuteczną realizację obowiązków określonych w prawie. Posiadane przez pracowników kwalifikacje i ich stan liczbowy w większości przypadków były wystarczające jedynie do bieżącego prowadzenia ewidencji.

Stwierdzono też problemy w zatrudnianiu nowych, wykwalifikowanych kierunkowo pracowników powiatowej administracji geodezyjnej. Co więcej, odnotowano tendencję do pogarszania się ich kwalifikacji i merytorycznego przygotowania. Według stanu na 30 czerwca 2021 r. w porównaniu do 1 stycznia 2017 r. zatrudnionych było o 18,7% mniej pracowników posiadających uprawnienia geodezyjne nr 1 i 2 oraz o 17,5% więcej pracowników bez jakichkolwiek uprawnień geodezyjnych.

Jedną z konsekwencji tych problemów kadrowych jest aktualizowanie EGiB z opóźnieniem w stosunku do terminu określonego przepisami prawa. Negatywny aspekt problemu stanowią skala i wielkość opóźnień. W siedmiu z 18 skontrolowanych jednostek wystąpiły opóźnienia w aktualizowaniu operatu ewidencyjnego powyżej 30-dniowego terminu, wynoszące od kilku dni do ponad półtora roku.

W dwóch jednostkach odnotowano znaczne nawarstwienie się opóźnień liczone w tysiącach przypadków. Dotyczyły one w jednej jednostce 1736 na 6395 przypadków aktualizacji (27,1%), a w drugiej – 5700 na 12 300 przypadków aktualizacji (46,3%).

Fikcyjny nadzór nad EGiB

Drugi kluczowy problem wskazany przez NIK to brak odpowiedniego nadzoru nad prowadzeniem EGiB. Izba zauważa np., że proces cyfryzacji EGiB nie był przedmiotem kontroli wewnętrznych w badanych starostwach.

Problemem jest także nadzór zewnętrzny. GGK, wykonując zadania w zakresie organizowania, koordynacji i monitoringu działań dotyczących tworzenia, rozwijania i rozbudowy EGiB, nie ma na podstawie obowiązujących przepisów bezpośredniego wpływu na ukończenie przeprowadzenia cyfryzacji i modernizacji EGiB. GGK skoncentrował tym samym swoje działania na rozbudowie systemów teleinformatycznych umożliwiających innym organom i instytucjom dostęp do danych dotychczas zgromadzonych przez starostów w EGiB, niezależnie od uprzednio zaprojektowanego ZSIN. Systemy te jednak nie umożliwiały weryfikacji jakości i kompletności EGiB.

W ocenie NIK funkcjonujący obecnie system nadzoru starostów nie zapewnia przekazywania ministrowi przez GGK rzetelnych danych o faktycznym stanie EGiB i jej modernizacji. Główny geodeta kraju do opracowania ocen realizacji przez powiaty zadań zleconych wykorzystywał jedynie zagregowane dane z formularzy GUGiK 3.0, podczas gdy sam podawał w wątpliwość rzetelność tych informacji.

NIK zarzuca jednocześnie starostwom przekazywanie nierzetelnych danych o stanie EGiB, co stwierdzono w ok. 78% skontrolowanych urzędów. W efekcie faktyczny stan cyfryzacji i modernizacji ewidencji nie miał odzwierciedlenia w prowadzonej sprawozdawczości.

Ponadto w ocenie Izby GGK nie wykorzystał możliwości pozyskania wiedzy o rzeczywistym stanie EGiB, bowiem odstąpił od kompleksowej i merytorycznej analizy wyników kontroli WINGiK, mimo że sam wnioskował o ich przeprowadzenie. Następnie GGK w ograniczonym zakresie wykorzystał posiadaną od 2020 r. możliwość wyjaśnienia wątpliwości co do stanu EGiB i jej modernizacji, weryfikując tylko różnicę pomiędzy powierzchniami geodezyjną i ewidencyjną kraju.

Współpraca GGK i wojewodów przy sprawowaniu nadzoru nad realizacją polityki państwa w zakresie EGiB w praktyce polegała tylko na zlecaniu przez głównego geodetę kraju priorytetowych tematów kontroli WINGiK, którzy działali pod zwierzchnictwem wojewody. Jednakże po przeprowadzeniu przez inspekcję tych kontroli GGK nie dokonywał merytorycznych i kompleksowych analiz ich wyników.

Co w takim razie zaleca NIK?

W związku z ustaleniami kontroli NIK wnosi do premiera o zapewnienie starostom odpowiednich środków na realizację zadania zleconego, jakim jest modernizacja EGiB. Izba podkreśla przy tym, że jeśli rząd zmienia przepisy w tym zakresie, to za tym powinny iść dodatkowe środki dla powiatów.

Ministrowi rozwoju i technologii NIK zaleca z kolei wystąpienie z inicjatywą opracowania rządowego programu określającego zasady i kierunki działania organów SGiK realizujących politykę państwa w obszarze prowadzenia EGiB. W szczególności dokument ten powinien określać etapy i terminy zakończenia realizacji zadań z zakresu cyfryzacji i modernizacji EGiB, koszty pozyskania danych EGiB niezbędnych do zapewnienia wymaganej jakości i zupełności bazy i źródła ich finansowania oraz sposoby i formę sprawozdawczości i ewaluacji zadań wykonywanych w ramach przedmiotowego programu.

Zdaniem NIK niezbędne jest także podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawie określenia szczegółowych kompetencji nadzorczych wojewody nad zapewnianiem przez starostów jakości, aktualności i zupełności danych EGiB. W przepisach należy również określić zasady i procedury udzielania wsparcia merytorycznego przez GGK wojewodom w zakresie ich nadzoru nad starostami. NIK sugeruje też wprowadzenie do struktury organizacyjnej GUGiK Departamentu Prawno-Legislacyjnego.

Rekomendacją dla GGK jest z kolei zorganizowanie systemu szkoleń dla pracowników organów administracji i nadzoru geodezyjno-kartograficznego oraz wykonawców prac geodezyjnych. Starostwom Izba radzi z kolei wzmocnienie kadrowe urzędów oraz obsadzenie stanowisk geodety powiatowego.

Pełne wyniki kontroli NIK

Chcesz być na bieżąco z wydarzeniami w geodezji i kartografii? Zapisz się na newsletter!

Jerzy Królikowski