Skoro nie skarga, to może wniosek?

W GEODECIE 2/2018 radca prawny Grzegorz Ninard poruszył kwestię złożenia skargi na działania geodety (w szerokim tego pojęcia znaczeniu). W wydaniu kwietniowym GEODETY rozważania te rozwija w kontekście innego przejawu prawa do petycji sensu largo, jakim jest wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej geodety.

Wniosek stanowi drugi – obok skargi – przejaw konstytucyjnej wolności składania petycji sensu largo. I podobnie jak skarga jest politycznym prawem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 63 Konstytucji każdy ma prawo składać wnioski w interesie pub­licznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania wnios­ków określa ustawa kodeks postępowania administracyjnego.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. [K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29], punktem wyjścia dla wykładni Konstytucji jest ukształtowane historycznie i ustalone w doktrynie prawa rozumienie terminów użytych w tekście tego aktu prawnego. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi w art. 241, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządnoś­ci, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.

Przedmiotem skargi było, co do zasady, wadliwe funkcjonowanie sfery pub­licznej. Skarga zawsze miała charakter następczy. Wniosek natomiast ma, co do zasady, charakter profilaktyczny. Co prawda, może on być efektem negatywnej oceny rzeczywistości, ale generalnie jest nakierowany na wywołanie zmian o charakterze pozytywnym. Zmierza on do poprawy jakiegoś elementu sfery pub­licznej. Wnioski mają zatem charakter postulatu, propozycji dokonania zmiany.

Podobnie jak w przypadku skargi, przedmiot wniosku nie został w jakikolwiek sposób ograniczony. Może on dotyczyć każdego możliwego i nawet ewentualnego przejawu rzeczywistości. Ustawodawca, definiując przedmiot wniosku, użył konstrukcji katalogu otwartego, co wskazuje, że wniosek może dotyczyć także innych celów niż wymienione w cytowanym art. 241 kpa. Wniosek charakteryzują cztery cechy:
„1) obejmuje on żądanie realizacji w przyszłości pewnego celu przez działanie lub zaniechanie organu władzy pub­licznej, do którego wystąpienie to jest adresowane;
2) zadośćuczynienie podniesionemu we wniosku żądaniu mieści się w zakresie działania tego podmiotu;
3) cel, którego osiągnięcie postuluje się w takim wystąpieniu, jest pozytywnie oceniany przez wnioskodawcę;
4) w subiektywnym przekonaniu osoby składającej wniosek realizacja postulatów zawartych we wniosku służy poprawie sposobu funkcjonowania władz publicznych, optymalizacji ich działań.

Charakter okoliczności wymienionych w analizowanym katalogu pozwala także przyjąć, że przedmiotem wniosku mogą być zarówno kwestie o charakterze indywidualnym, jak i ogólnym. Wynika to zresztą z przyjętej konstrukcji legitymacji do złożenia wniosku, która odwołuje się do interesu publicznego, interesu własnego wnioskodawcy oraz interesu własnego innych osób.

Podobnie jak w przypadku skargi, przedmiot wniosku podlega jednak ograniczeniu do sfery publicznej. Może on dotyczyć funkcjonowania władzy czy administracji publicznej albo też wykonywania zadań publicznych. Przedmiotem wniosku nie mogą być natomiast elementy rzeczywistości ze sfery prywatnej.

Instytucja odpowiedzialności dyscyplinarnej (a właściwie zawodowej) została wprowadzona do Prawa geodezyjnego i kartograficznego ze względu na wagę skutków wykonywania czynnoś­ci zawodowych przez geodetów. Wyniki ich pracy zasilają bowiem państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny stanowiący podstawę informacyjną dla rozmaitych działań związanych z nieruchomościami. Ustawodawca postanowił zatem wprowadzić system gwarantujący wysoką jakość prac wykonywanych przez geodetów posiadających uprawnienia zawodowe.
(...)

Z punktu widzenia organizacji systemu odpowiedzialności zawodowej jest ona ewidentnie instytucją publiczną. Organy orzekające oraz oskarżyciel (rzecznik dyscyplinarny) są powoływani przez organy administracji publicznej. I sami wpisują się jako element administracji publicznej (rządowej). System ten zatem wpisuje się w zakres przedmiotowy wniosku.
Z punktu widzenia osób (geodetów uprawnionych), na które system ten jest nakierowany, cały czas pozostajemy jednak w sferze prywatnej. System odpowiedzialności zawodowej dotyczy bowiem oceny zawodowych walorów osób wykonujących samodzielne funkcje w geodezji. Bezpośrednio dotyka wyłącznie tych osób. Może doprowadzić nawet do utraty przez nie uprawnień zawodowych. I niezależnie od przesłanek odpowiedzialności zawodowej weryfikuje możliwość i jakość prowadzenia samodzielnej działalności zawodowej (gospodarczej) przez geodetów uprawnionych.

W tym miejscu warto – dla porównania – odwołać się do „analogicznego” systemu odpowiedzialnoś­ci zawodowej nauczycieli. Ustawa z 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (DzU z 2017 r. poz. 1189 ze zm.), tak samo jak Pgik, formułuje system odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. Jest on podobnie skonstruowany. Także dotyczy osobistych przymiotów nauczycieli i tak samo orzekają w nim specjalnie do tego powołane organy...

Pełna treść artykułu w kwietniowym wydaniu miesięcznika GEODETA

Redakcja