Rozgraniczenie roli starosty w rozgraniczeniu

O wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczącym postępowania rozgraniczeniowego (sygn. akt III SA/Lu 246/19) pisaliśmy już na Geoforum.pl 19 lutego. Teraz orzeczenie to komentuje Agnieszka Zabłocka-Gasek – geodetka uprawniona z wieloletnim doświadczeniem, członkini Komisji Kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w 2019 r., działaczka społeczna w organizacjach zrzeszających geodetów.

Orzeczenie uchyliło decyzję WINGiK-a podtrzymującą decyzję starosty w przedmiocie odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Niestety, w swojej 20-letniej praktyce zawodowej spotykałam się z przypadkami ingerowania w dokumentację rozgraniczenia nieruchomości, w tym w protokoły graniczne czy akty ugody, w ramach czynności weryfikacji wykonywanych przez upoważnionych pracowników starostw. Dzieje się tak mimo jednoznacznych przepisów określających kompetencje organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz starosty.
W art. 12b ust. 1 w połączeniu z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pgik jasno określono, że w ramach czynności weryfikacji starosta może ingerować wyłącznie w dokumentację techniczną i odwrotnie – organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie jest uprawniony do weryfikacji dokumentacji technicznej.

W operacie technicznym geodeta zamieszcza – oprócz szkiców polowych i dzienników pomiarowych, obliczeń, sprawozdania technicznego itd. – kopie doręczeń wezwań, a także kopię protokołu granicznego lub kopię aktu ugody. Obowiązek ten wynika z § 71 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych… Nie oznacza to jednak, że starosta może ingerować w treść protokołu granicznego lub aktu ugody, a co gorsza podważać prawidłowość ich sporządzenia albo ważność zawartej ugody. W Pgik jest jasno napisane, że kompetencje w tym zakresie posiada organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe.

Trudno zatem nie zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Lublinie: „Uprawnienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do weryfikacji przekazanych mu materiałów – przed włączeniem ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – nie mogą być jednak rozumiane jako prawo do ingerencji w autonomiczny proces związany z rozgraniczaniem nieruchomości i ustaleniem przebiegu spornych granic”.
W ramach tego autonomicznego procesu geodeta posiadający uprawnienia zawodowe, o których mowa w art. 43 pkt 2 Pgik, upoważniony przez organ do wykonania w jego imieniu czynności ustalania przebiegu granic, dokonuje analizy dokumentacji zgromadzonej w PZGiK. A więc wyłącznie do geodety należy ocena przydatności oraz wiarygodności tej dokumentacji. Z żadnego przepisu nie wynika uprawnienie starosty do ingerowania w wyniki tej analizy oraz do „stwierdzenia nieważności” zawartej przed geodetą ugody, która posiada moc ugody sądowej.

Bardzo trafne jest spostrzeżenie WSA: „Występujące rozbieżności w przeanalizowanych przez geodetę materiałach zgromadzonych w PZGiK spowodowały, że ich przydatność do wykonania pomiarów celem ustalenia przebiegu granic musiała być siłą rzeczy ograniczona”. Jeśli wiarygodność materiałów istniejących w PZGiK budzi zastrzeżenia, geodeta jest jak najbardziej uprawniony do tego, aby ustalić granicę wskazaną na podstawie zgodnych oświadczeń stron.

Niezrozumiałe jest natomiast, dlaczego lubelski WSA powołuje się na przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków: „Ogólną zasadą wynikająca z § 36 pkt 1 rozporządzenia (…) w sprawie ewidencji gruntów i budynków (…) jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Uszczegółowienie tej zasady znajduje odzwierciedlenie w § 39 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Powołany przepis stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych”.

Przytoczone przepisy dotyczą zupełnie innych czynności, a przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązują inne kryteria niż przy rozgraniczaniu nieruchomości. Przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych pierwszym kryterium jest zgodne oświadczenie stron. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że nie ustalamy tu granicy nieruchomości tylko granicę działki ewidencyjnej. Te dwie granice niekoniecznie muszą się pokrywać. Natomiast w postępowaniu rozgraniczeniowym przy ustalaniu przebiegu granic nieruchomości bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 Pgik).
Dopiero brak jakichkolwiek znaków, śladów, dokumentów (lub gdy są one niewystarczające albo sprzeczne, co ma miejsce w omawianym przypadku) uprawnia geodetę do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 Pgik).
Nie ulega więc wątpliwości, że w omawianym przypadku geodeta prawidłowo sporządził akt ugody, a organ służby geodezyjnej i kartograficznej bezpodstawnie odmówił przyjęcia dokumentacji do PZGiK.

Ponadto nie da się uniknąć stwierdzenia, że organ SGiK naruszył kompetencje organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, dokonując de facto oceny dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości.
Nie dość, że organ ten naruszył przepisy Pgik to jeszcze złamał ogólną zasadę właściwości ustawowej organu wynikającą z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Można tylko ubolewać nad tym, że organ służby geodezyjnej i kartograficznej II instancji, jakim jest WINGiK, nie dopatrzył się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jaką jest naruszenie właściwości ustawowej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W tej sytuacji WSA nie miał innego wyjścia jak umorzyć decyzję WINGiK-a podtrzymującą decyzję starosty.

Agnieszka Zabłocka-Gasek